Qualitätssicherung des Universaldienstes bei Postdienstleistungen

Noch zu Beginn der 90er Jahre des vergangenen Jahrtausends war der Großteil der Postdienste in der Europäischen Union eine staatliche Behörde mit einem Monopol auf die Erbringung von Briefdienstleistungen auf nationaler Ebene.

Mangelnder Wettbewerb war die ausgemachte Ursache für die verbreiteten Probleme der Branche:

Das unwirtschaftliche Arbeiten der staatlichen Postbehörden, das Fehlen finanzieller Spielräume für notwendig gewordene Investitionen in die Infrastruktur, schwindende Umsätze durch die aufkommende Konkurrenz elektronischer Kommunikationsmedien und zugleich mangelnde Motivation zur Anpassung des Dienstleistungsportfolios an Kundenbedürfnisse machten ein Umdenken notwendig.

Der parallel einsetzende Bedeutungsgewinn einer gesamteuropäischen (Wirschafts-)Politik mit dem Ziel eines Europäischen Binnenmarktes führte schließlich zu einer Reform des Postwesens in Europa.

Während in Deutschland die Erste Postreform bereits 1989 zu einer Umwandlung der Behörde Deutsche Bundespost in drei zunächst öffentliche Unternehmen führte und bis 1996 mit einer zweiten und Dritten Postreform in deren Privatisierung und der Einrichtung einer Regulierungsbehörde gipfelte, wurde die erste gesamteuropäische Richtlinie von der Europäischen Kommission erst 1997 veröffentlicht.

Bis 2012 wurden die Schritte der Liberalisierung des Postwesens in der EU, die Öffnung des nationalen Postmarktes für Wettbewerber und die Umwandlung staatlicher Postbehörden in privatwirtschaftliche Unternehmen, vollständig umgesetzt. Mit der vollständigen Marktöffnung zum 1. Januar 2008 übernahm Deutschland auch bei der Abschaffung des Briefmonopols eine Vorreiterrolle.

Mit der Liberalisierung des Postmarktes kamen jedoch auch Diskussionen über die Erhaltung der Dienstqualität im Wettbewerb auf: Postdienstleistungen als Teil des Universaldienstes sollten weiterhin allen Bürgern des gemeinsamen Marktes zu bezahlbaren Preisen, in ausreichender Qualität und akzeptabler räumlicher Nähe zu den Zugangspunkten der postalischen Infrastruktur zur Verfügung stehen. Zum Zweck der Aufrechterhaltung und Förderung des Wettbewerbs im Post- und Telekommunikationssektor auf der einen Seite, aber auch zur Überwachung der Bereitstellung des Universaldienstes wurden in den Staaten der Europäischen Gemeinschaft Regulierungsbehörden eingerichtet. Sie sind auch die zuständigen Organe für die Umsetzung von EU-Direktiven für Post und Telekommunikation.

In Deutschland wurde die heutige Bundesnetzagentur im Jahre 1998 als „Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post“ zur Deregulierung der Märkte für Post und Telekommunikation errichtet und ist seit 2006 auch für weitere Netzmärkte (Elektrizität, Eisenbahn) zuständig.

Weitere Beispiele für neu etabliertre Regulierungsbehörden in Europa sind die  Ofcom in Großbritannien (2002 gegr.); die BIPT in Belgien (1991 als halbstaatl. Organisation gegr. und seit 2003 unabhängig von der Exekutive), die BAKOM in der Schweiz (1992 gegr.); die RTR Österreich (2001 gegr.) oder die ComReg in Irland (2002 gegr.).

Konkrete Maßnahmen zur Qualitätssicherung im Postmarkt waren die Einführung einer Lizenzpflicht für Postdienstleister und die schrittweise Erweiterung des lizensierbaren Bereiches bei gleichzeitiger Einschränkung des Monopolbereichs.

Mit der Öffnung des Postmarktes wurde die Erbringung des Universaldienstes als Grundversorgung der Bevölkerung mit Postdienstleistungen zur gemeinsamen Verpflichtung der Postdienstleister auf nationaler und europäischer Ebene. Die EU-Mitgliedsstaaten wurden zudem verpflichtet,  Mindestanforderungen an die Qualität des Universaldienstes festzulegen, welche mindestens den Regelungen auf Europäischer Ebene, niedergelegt in der EU-Richtlinie von 1997, genügen müssen. Die Kontrolle der Einhaltung dieser Vorgaben obliegt wiederum den Regulierungsbehörden

Um eine einheitliche Basis für die Ermittlung der Dienstqualität in den Staaten der EU zu schaffen, wurde das Europäische Komitee für Normung (Comité Européenne de Normalisation, CEN) mit der Entwicklung von Qualitätsnormen für den Universaldienst beauftragt. Der Qualitätsbegriff, entnommen aus der weltweit anerkannten Norm ISO 9000[1] (Qualitätsmanagementsysteme – Grundlagen und Begriffe, Aktuelle deutsche Version DIN EN ISO 9000:2005) definiert Qualität als ein Bündel von Merkmalen, die Einfluss auf den Erfüllungsgrad bestehender Anforderungen von Kunden und anderen interessierten Parteien nehmen. Waren die Bedürfnisse der Kunden vor der Liberalisierung für die Postdienste noch zweitrangig, so sind sie nun Dreh- und Angelpunkt des neuen Qualitätsverständnisses. Das wesentliche Qualitätsmerkmal im Postbereich ist die Laufzeit „von Ende zu Ende“ als Dauer des Zustellprozesses von Übergabe/ Abholung durch Briefdienst bis zur Zustellung beim Empfänger.

Mit der Ermittlung von Qualitätsindikatoren für die Laufzeit setzen sich die europäischen Normen EN 13850 (Einzelbriefsendungen mit Vorrang, aktuelle Fassung 2012), EN 14508 (Einzelbriefsendungen ohne Vorrang, aktuelle Fassung 2003 mit Ergänzung A1:2007) und EN 14534 (Massensendungen, aktuelle Fassung 2003 mit Ergänzung A1:2007) auseinander. Die Normen beschreiben die Methodologie und setzen Mindestanforderungen für eine repräsentative Stichprobenschätzung der Laufzeiten in Tagen durch Einspeisung von Testsendungen ins Zustellnetz der Briefdienste.

In Deutschland ist der Universaldienst in der Postuniversaldienstleistungsverordnung (PUDLV) spezifiziert. Unter den Universaldienst fallen unter Anderem adressierte Briefsendungen bis 2000g im Sinne des §4 Nr. 2 PostG. Nach §2 Nr. 3. PUDLV müssen „von den an einem Werktag eingelieferten inländischen Briefsendungen […] im Jahresdurchschnitt mindestens 80 vom Hundert an dem ersten auf den Einlieferungstag folgenden Werktag und 95 vom Hundert bis zum zweiten auf den Einlieferungstag folgenden Werktag ausgeliefert werden.“. Sendungen, die eine Mindesteinlieferungsmenge von 50 Stück je Einlieferungsvorgang voraussetzen, sind von dieser Qualitätsforderung ausgenommen.

Die Bundesnetzagentur hat laut eigener Aussage die Aufgabe, dafür zu sorgen, dass der Universaldienst insgesamt ausreichend und angemessen erbracht wird[2]. Bei einem Marktanteil des ehemaligen Monopolisten Deutschen Post von immer noch ca. 88.5%[3] im Jahre 2012 und einer von der deutschen Post ermittelten Laufzeitquote „E+1 Briefpost“ von circa 95% kann die Gesamtleistung des Marktes mit wenigstens 84% Laufzeitquote E+1 – unabhängig von der Leistung des Wettbewerbs – als ausreichend gelten.

Problematisch bei dieser Herangehensweise ist für den Verbraucher wie auch für den Wettbewerb:

  • Die Qualitätsforderung an die Laufzeiten des Universaldienstes im Inland umfasst – in Deutschland wie auch in der restlichen EU – nicht den Bereich der Massensendungen, eine Produktgruppe, die gerade für Großkunden von Postdienstleistungen von zentraler Bedeutung ist. Auf Grund der frühzeitigen Marktöffnung dieses Bereichs kann die Auslieferung von Massensendungen als Kerngeschäft privater Briefdienste in Deutschland gelten.
  • Wer sich als Kunde für einen privaten Briefdienst entscheidet, erlangt selbst mit der nachweislichen Sicherstellung des Universaldienstes in Deutschland zunächst keinerlei Sicherheit über die Qualität der von ihm eingekauften Dienstleistungen.

Private Briefdienste unterliegen mithin zuallererst einer Selbstverpflichtung zur Erhebung ihrer Qualität.

Schauten Postkunden bei Marktöffnung in Deutschland im Jahre 2008 in erster Linie noch auf die möglichen Preisersparnisse infolge des Eintritts von Wettbewerbern, verlangen sie nun zunehmend nicht mehr nur Qualitätsversprechen, sondern gesicherte Qualitätsnachweise. Nicht zuletzt die Erwartungen der Empfänger der Geschäftspost üben Druck auf die Unternehmen aus.

Zum Teil veranlassen Versender daraufhin ihrerseits Messungen der Brieflaufzeiten des eigenen Sendungsausgangs, um etwa dem Gehalt der Beschwerden nachzugehen und die Einhaltung bestehender Verträge insgesamt zu prüfen. Zunehmend fordern sie die Erbringung von Qualitätsnachweisen aber auch von den Zustellunternehmen ein.

Von größter Bedeutung ist für beide Seiten die Belastbarkeit, Objektivität und Vergleichbarkeit  der Qualitätskennzahlen für Briefdienstleistungen, wenn diese zum Gegenstand von Auftragsvergabe und Vertragsverhandlung werden. Es liegt nahe, die bestehenden EN-Normen und ihre Mindestanforderungen an die Erhebung von Brieflaufzeiten und die Durchführung durch unabhängige Dritte als Basis zu nutzen. So hat sich insbesondere die EN 13850, welche auch das Regelwerk für die von der Deutschen Post seit 2004 beauftragten Brieflaufzeitstudie liefert, als Maßstab für verlässliche Laufzeitmessungen etabliert. Es ist zu beachten: in ihrem Ursprung wurden die EN 13850, wie auch die EN 14508 und EN 14534, entwickelt zur Qualitätssicherung des Universaldienstes und dessen Nachweis, erbracht durch einen nationalen Anbieter.

Am Ende eines Jahres eine Kennzahl über die durchschnittliche Leistungsfähigkeit hinsichtlich der Zustellung im Zeitrahmen vorzulegen, kann ein Ziel einer normkonformen Messung sein, das jedoch häufig nicht der Realität von Postgesellschaften und Postkunden entspricht. Versender benötigen innerhalb eines Horizonts weniger Wochen oder Monate aussagekräftige Kennzahlen, beispielsweise zur Unterstützung von Vergabeentscheidungen oder der Fortführung von Verträgen. Postdienstleister erwarten von den hohen Investitionen in Laufzeitmessverfahren zu Recht mehr als nur eine Zahl als  Endergebnis. Vielmehr sollten die Erhebungen auch einen Blick auf die Ursachen möglicher Qualitätsprobleme gewähren und die Möglichkeit zum zeitnahen Einschreiten lassen.

Die Herausforderung liegt darin, die Methodologie der Normen sauber auf die spezifischen Bedürfnisse aller interessierten Parteien zu übertragen. Grundsätzlich sind Normen nicht als starres Regelwerk zu sehen, sondern als Bündel von Anforderungen, welche jedoch anpassbar sind auf individuelle Strukturen und Fragestellungen. Um das Vertrauen aller Betroffenen in die Validität und Integrität von als normkonform beschriebenen Messungen zu erlangen und zu steigern, ist, neben der Konformitätsprüfung durch autorisierte Prüfinstitute, stets eine möglichst transparente Kommunikation der angewandten Verfahren erstrebenswert.

Verweise

[1] Konkret heißt es in der DIN EN ISO 9000:2005 zum Begriff Qualität: Vermögen einer Gesamtheit inhärenter (lat. innewohnend) Merkmale eines Produkts, eines Systems oder eines Prozesses zur Erfüllung von Forderungen von Kunden und anderen interessierten Parteien
[2] http://www.bundesnetzagentur.de/cln_1431/DE/Sachgebiete/Post/Verbraucher/verbraucher-node.html, abgerufen am 16.08.2014
[3] Umsatzanteil der Deutschen Post im lizenzpflichtigen Bereich, Studie der Bundesnetzagentur „Lizenzpflichtige Briefdienstleistungen Marktdaten 2008 – 2012“, https://web.archive.org/web/20150424003721/http://www.bundesnetzagentur.de:80/DE/Sachgebiete/Post/Unternehmen_Institutionen/Marktbeobachtung/LizenzpflichtigePostdienstleistungen/lizenzpflichtigepostdienstleistungen-node.html, abgerufen am 16.08.2014.

 


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Entwicklung der Qualitätssicherung des Universaldienstes bei Postdienstleistungen

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